[WestG] [KONF] Workshop-Bericht: Kommunale Gebietsreform in der BRD, Muenster, 05.12.03

[Rita Börste]

Von: "Sabine Mecking", <sabine.mecking at lwl.org>, Westfälisches Institut für Regionalgeschichte
Datum: 14.01.2004, 17:48

KONFERENZ

Workshop-Bericht

Kommunale Gebietsreform in der Bundesrepublik Deutschland
in den 1960er und 1970er Jahren

Am 5. Dezember 2003 fand im Westfälischen Institut für Regionalgeschichte (WIR) 
des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe in Münster ein Workshop zum Thema 
"Kommunale Gebietsreform in der Bundesrepublik Deutschland in den 1960er und 
1970er Jahren" statt. Das von der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft initiierte Projekt zur 
Gebiets- und Funktionalreform wird in Kooperation mit dem Westfälischen Institut für 
Regionalgeschichte, den Universitäten Münster und Siegen sowie dem Institut für 
Schleswig-Holsteinische Zeit- und Regionalgeschichte (Schleswig) bearbeitet. 
Am Beispiel verschiedener Bundesländer werden Ausgangslage, Ziele der Reform, 
ihre Umsetzung sowie Folgen von Eingemeindungen und Zusammenschlüssen von 
Kreisen und Gemeinden betrachtet.

Karl Teppe legte in seiner Begrüßung die Genese und Ziele des Gesamtprojektes dar. 
Der Forschungsverbund soll anhand von Fallbeispielen verwaltungs-, politik-, sozial- 
und mentalitätsgeschichtliche Aspekte der Neugliederung in den Blick nehmen. 
In vergleichender Perspektive werden neben den Veränderungen auf der administrativen 
und politischen Ebene, dem Verhältnis von Staat und Selbstverwaltung auch die 
Auswirkungen auf die Identität(en) der alten und neuen Gebietskörperschaften sowie der 
dort lebenden Bürgerinnen und Bürger untersucht.

Anschließend führte Bernd Walter inhaltlich in das Thema ein. So war die kommunale 
Neugliederung in der zweiten und dritten Dekade des Bestehens der Bundesrepublik 
eines der zentralen, von großer Planungsbegeisterung getragenen, aber auch mit 
Schwierigkeiten verbundenen und von Widerständen begleiteten Reformvorhaben. 
Die Zahl der Gemeinden in (West-)Deutschland schrumpfte von 24.357 um 65% auf 
8.518 Gemeinden. Gleichzeitig reduzierte sich bundesweit die Zahl der Kreise von 425 auf 
235 und damit um 44,7%. Am weitesten gingen bei der Umsetzung der kommunalen 
Neuordnung Nordrhein-Westfalen, Hessen und das Saarland. Aus den alten kleinen 
Gemeinden wurden neue Einheitsgemeinden gebildet. In den übrigen Bundesländern 
gab es neben der Einheitsgemeinde die Verwaltungsgemeinschaft (Baden-Württemberg 
und Bayern), die Gesamtgemeinde (Niedersachsen) oder das Amt bestand grundsätzlich 
fort (Schleswig-Holstein). Durch die Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses von 
Fläche und Einwohnerzahl hoffte man seitens der Landespolitik und Ministerialbürokratie 
neben der Hebung der Verwaltungskraft und der Stärkung der Selbstverwaltung auch 
Anstöße für das Wirtschaftswachstum und den Ausbau der öffentlichen wie privaten 
Daseinsvorsorge zu geben.

Im Folgenden stellten die einzelnen Projektteilnehmer und Projektteilnehmerinnen die 
von ihnen bearbeiteten Einzelvorhaben vor.
Sabine Mecking untersucht in ihrem Projekt "Gebietsreform und Bürgerwille" am Beispiel 
der Stadtregionen Bielefeld, Bochum-Wattenscheid und Leverkusen-Opladen 
Wandlungsprozesse im Bereich des bürgerschaftlichen Engagements, der demokratischen 
Partizipationschancen und der politischen Kultur. Die politischen, sozialen und kulturellen 
Veränderungen in der bundesrepublikanischen Gesellschaft der 1960er/70er Jahre spiegeln 
sich - so ihre These - auch in den Durchsetzungsmöglichkeiten der Gebietsreform wider. 
Während die etablierten Akteure aus Politik und Verwaltung in dieser Zeit noch stark von 
einem an Institutionen orientierten, repräsentativ-demokratischen Staatsbild geprägt waren, 
entwickelte sich in der mobilisierten Bürgerschaft zunehmend ein direkt- bzw. 
basisdemokratisches Staatsverständnis. Die Durchsetzungsmöglichkeiten einer Planung 
"von oben" scheinen dabei von räumlichen und zeitlichen Faktoren abhängig gewesen 
zu sein. So lassen sich bei der Umsetzung der Neugliederung erhebliche Unterschiede 
zwischen städtisch und ländlich strukturierten Regionen sowie zwischen frühen und späteren 
Neuordnungsräumen ausmachen. Die Untersuchung geht der Frage nach, wo, wann und 
wie Bürger und Bürgerinnen aus der "anspruchsvollen Gleichgültigkeit" (Jürgen Habermas) 
gegenüber den sozialen und politischen Problemen der kommunalen Gebietsreform 
ausbrachen. Dabei rücken weniger das Handeln einzelner Personen in den 
Betrachtungsmittelpunkt als vielmehr die Aktivitäten politischer Institutionen, Vereine, 
Bürgerinitiativen oder Aktionsgemeinschaften. Sowohl bei den Planern und Befürwortern 
als auch bei den Bürgern und Gegnern der Neugliederungsmaßnahmen sollen "Lerneffekte"
 erfasst und analysiert werden. Die Arbeit versteht sich als ein Beitrag zur Untersuchung 
von Demokratieentwicklung und Reform von Staat und Gesellschaft.

Am Beispiel des Kreises Paderborn thematisiert Christian Kerper die Stadt-Umland-Problematik. 
Ziele der Reform waren vor dem Hintergrund der allgemeinen Planungseuphorie der 1960er und 
1970er Jahre die Erhöhung der Leistungs- und Planungsfähigkeit der Gemeinden und die 
Verbesserung des Verhältnisses von Bürgern und Verwaltung. Beide Aspekte werden unter 
besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen städtischem Kernbereich und 
ländlichem Umland untersucht. Die räumliche Trennung von Bereichen wie Arbeit, Gewerbe, 
Bildung oder Kultur einerseits sowie Wohnen und Erholung oder auch Ver- und Entsorgung 
andererseits, hatte eine starke Verflechtung und damit verbunden intensive Pendlerbeziehungen 
zwischen Stadt und Umland zur Folge. Die im Hinblick auf eine ausgewogene Entwicklung der 
Region unternommenen Steuerungsversuche (z.B. hinsichtlich des Flächenmangels im 
Kernbereich oder der Bereitstellung von Infrastruktur auch für das Umland samt Kostendeckung) 
stellten sich aufgrund starker Interessengegensätze häufig nicht unproblematisch dar. 
Die Analyse der Reform umfasst entsprechend ihrer Chronologie drei Teile: die Vorbereitung, 
die Umsetzung und die Folge(runge)n. Die zentrale Frage ist dabei, ob gesellschaftliche 
Entwicklungen tatsächlich planbar sind. Der Blick wird auf einen solitären Verdichtungsraum 
gerichtet. Ideal hierfür ist der neue Kreis Paderborn, der aus den alten Kreisen Büren und 
Paderborn entstand. Die Stadt Paderborn liegt weit entfernt von anderen Großstädten, so 
dass ihr gesamtes Umfeld auf sie fixiert ist. Sie wurde erheblich vergrößert, blieb aber kreisangehörig.

Anhand des ländlich strukturierten, münsterländischen Kreises Borken spürt Jan Nikolas Dicke 
dem Verhältnis von Politik, Verwaltung und Gesellschaft in den 1960er und 1970er Jahren 
auf den Ebenen von Kreis, Amt und Kommune nach. Dabei lässt er sich bei seiner Studie 
zum Kreis Borken von der These leiten, dass die jeweiligen Akteure mit durchaus 
differierenden Interessen und unterschiedlichen Handlungsstrategien in die 
Neugliederungsdebatte eintraten. Als treibender Motor der Auseinandersetzung tritt auf der 
Ebene von Kreis und Kommune immer wieder die Verwaltungsspitze hervor. 
Verwaltungschefs und Dezernenten waren die Neugliederungsfachleute vor Ort und 
bestimmten die Art der Auseinandersetzung ganz wesentlich. Indem die 
Neugliederungskommission die Argumentation auf landesplanerische Zielsetzungen 
reduzierte, entzog sie Bürgern und Politikern vielfach die Diskurskompetenz. Auf Basis 
kommunaler Gegenvorschläge (und nationaler wie internationaler Vergleiche) wird dabei 
die These von der Alternativlosigkeit der Reform ebenso hinterfragt wie die Form und die 
Wege der Realisierung durch das Land Nordrhein-Westfalen. Es scheint, dass der 
Landesregierung die Umsetzung ihrer Neugliederungspläne nur deshalb so weitgehend und 
gegen den Willen eines Großteils der Betroffenen gelang, weil die Gebietskörperschaften 
aufgrund von Interessenkollisionen bzw. mangelndem Gewicht nicht koalitionsfähig waren. 
Die ebenenspezifisch angelegte Untersuchung über Sozialstruktur, Handlungsweisen und 
Selbstverständnis von Politik, Verwaltung und Gesellschaft soll Rückschlüsse auf das 
Verhältnis der Akteure zueinander sowie auf mögliche Wandlungen dieses Verhältnisses 
erlauben. Eine abschließende Bilanz schließlich soll die Folgen und Erfolge der 
Neugliederung hinsichtlich lokaler bzw. regionaler Identität, Verwaltungseffektivität, 
Gemeindefinanzen und Infrastruktur klären.

In seiner Fallstudie zu Schleswig-Holstein legt Axel Bernstein seinen Schwerpunkt auf die 
vergleichende Betrachtung der Kreise Nordfriesland und Segeberg. Mit dem Kreis Nordfriesland 
findet die besondere Situation einer strukturschwachen Region mit den damit verbundenen 
politischen und planerischen Zielsetzungen Eingang in die Betrachtung. Der Kreis Nordfriesland 
hat innerhalb Schleswig-Holsteins insoweit eine bemerkenswerte Entstehungsgeschichte, da er 
als einziger aus drei ehemaligen Landkreisen gebildet wurde. Der Kreis Segeberg stellt hingegen 
einen ehemals ländlichen Raum dar, der durch die Kreisgebietsreform zum direkten Randkreis 
Hamburgs wurde. Hier stehen insbesondere die wirtschaftspolitischen und landesplanerischen 
Gesichtspunkte im Vordergrund. Eine besondere Qualität gewinnt die Betrachtung des Kreises 
Segeberg durch die Stadt-Umland-Problematik, die in diesem Fall nicht nur zwischen kommunalen 
Gebietskörperschaften bestand. Die Landesgrenze zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein 
schloss den Weg der Eingemeindung in das benachbarte Oberzentrum von vornherein aus. 
Die Diskussion in Schleswig-Holstein fand vor dem Hintergrund des Bestrebens aller Beteiligten 
statt, die Existenz Schleswig-Holsteins als Bundesland zu sichern. Die als "Planungseuphorie" 
bezeichneten Strömungen der 1960er und 1970er Jahre in Verwaltung und Politik wurden in 
Schleswig-Holstein - so die These - durch eine strukturkonservative Einstellung der Landes-
regierung und auch der Administration des Landes abgeschwächt. Die Beteiligung und der 
Einfluss der Bürger, von Verbänden, Organisationen und Initiativen auf den Gang der 
Reformen waren gering. Die Fallstudie Schleswig-Holstein nimmt darüber hinaus eine 
Sonderstellung ein, da die Kreisgebietsreform, die politisch als Teil einer umfassenderen 
Verwaltungsreform propagiert wurde, in einem Bundesland ohne staatliche Mittelinstanz 
stattfand. Neben der Kreisgebietsreform im engeren Sinne verdienen auch die 
politischen Leitbilder der beteiligten Akteure und deren Handlungsstrategien Beachtung. 
Aus einer Gegenüberstellung der gesellschafts-, verwaltungs-, finanz- und struktur-
politischen Zielsetzungen und der tatsächlichen Situation nach Beendigung der 
eigentlichen Reformphase leitet sich die Frage nach der Planbarkeit gesellschaftlicher 
Entwicklungen, die Frage nach der Praxistauglichkeit des "Daseinsvorsorgestaates" 
und die Frage nach der Zukunftsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung ab.

Planer, Planungsziele und Planungsstrategien nimmt Johannes Koenig am Beispiel 
des Landes Hessen in den Blick. Bei der Untersuchung der Planer lässt er sich u.a. 
von der Frage leiten, ob die Verwaltungsreform mit einem Generationswechsel in 
der Verwaltung einhergegangen ist. Oder anders formuliert: Hat eine neue Generation 
von Verwaltungsbeamten, neue Vorstellungen und Werte betreffend der Verwaltung 
entwickelt und dann versucht umzusetzen? Der These folgend, dass die 
Verwaltungsreform die Manifestation eines Generationenkonflikts darstellen könnte, 
werden die Beteiligten der Reform betrachtet. So stehen auf der einen Seite die 
Vertreter der älteren Generation, die am Vertrauten festhalten und daher die kleinen 
Strukturen der Gemeinden und Landkreise erhalten wollten. Auf der anderen Seite 
gab es wiederum eine neue Generation, die, u.a. von Vorstellungen aus der 
Raumordnungslehre beeinflusst, größere Planungsräume schaffen wollte und daher 
für die Abschaffung kleiner Gemeinden und Landkreise eintrat. Die Zugehörigkeit 
zu einer anderen Generation scheint somit Hand in Hand mit geänderten 
Zielvorstellungen und Strategien zu gehen. Neben der Analyse dieser Planungspolitik 
soll im Rahmen eines (gruppen-)biographischen Ansatzes geklärt werden, inwieweit 
"neue" Planer sowohl in der Ministerialbürokratie als auch in den Behörden vor Ort 
in den Gemeinden und Landkreisen das Gesicht der Verwaltungsreform prägten. 
Im Rahmen der hessischen Untersuchung wird daher ein direkter Vergleich zwischen 
einem Planungserfolg (in Form einer gelungenen Landkreisreform) und einem 
Misserfolg (z.B. Lahn-Stadt) hinsichtlich der territorialen Neugliederungsmaßnahmen 
vorgenommen.

In der Diskussion wurden Fragen der inhaltlichen Vernetzung der Einzelprojekte 
angesprochen. Die leitenden Fragestellungen und ihre Umsetzbarkeit in Hinblick auf 
die Quellenlage wurden thematisiert und die Ansätze, Methoden und Hypothesen 
verglichen. Die Projektpräsentationen hatten gezeigt, dass die einzelnen 
Bearbeiterinnen und Bearbeiter sehr unterschiedliche Zugänge zur Thematik gewählt 
haben. Hierfür sind quellen-, problem- und interessenorientierte Gründe anzuführen. 
So liegen dem Gesamtprojekt sehr heterogene Untersuchungsregionen zugrunde, 
die es ermöglichen bzw. erfordern, individuelle Untersuchungsperspektiven 
einzunehmen und damit ein schematisches Gleichsetzen ausschließen. Während in 
Schleswig-Holstein lediglich knapp zwanzig Prozent der Gemeinden ihre Selbständigkeit 
verloren, ereilte in Nordrhein-Westfalen über achtzig Prozent dieses Schicksal. 
Neben den politischen und strukturellen Besonderheiten in den einzelnen 
Bundesländern stellte sich für den Reformgrad als wesentlich heraus, 
auf welcher Ebene die Reformbefürworter und -gegner aufeinander trafen. 
In Schleswig-Holstein beispielsweise saßen sich die Konfliktparteien im Landtag in 
Form von Regierung und Opposition gegenüber, so dass weiträumige Neuordnungen 
bereits im Vorfeld blockiert wurden. In Nordrhein-Westfalen wurden großzügige 
Neugliederungen in einer Art Allparteienkoalition im Landesparlament verabschiedet. 
Die Auseinandersetzungen traten verstärkt auf kommunaler Ebene auf. Die drei Studien 
zu Nordrhein-Westfalen haben darüber hinaus zu erkennen gegeben, dass selbst innerhalb 
eines Bundeslandes kaum von einer einheitlichen Eingemeindungspraxis gesprochen 
kann, sondern zwischen städtischen und ländlichen Regionen unterschieden 
werden muss. Gleichzeitig spiegelte sich in den einzelnen Untersuchungsansätzen das 
individuelle Erkenntnisinteresse der Projektbearbeiter wider, da sie bei der Analyse des 
Verhältnisses von Politik, Verwaltung und Gesellschaft den Schwerpunkt 
unterschiedlich setzten.
Trotz der deutlich gewordenen regionalen Unterschiede bei der Planung, 
Umsetzung und Rezeption der Neuordnung bestand jedoch Einigkeit darüber, 
dass eine Reihe von Aspekten auszumachen sind, welche die vergleichende 
Perspektive des Gesamtprojekts bestätigen: Mit Blick auf die zumindest zu Beginn 
der Reformphase vorherrschende Planungseuphorie kann vergleichend nach den 
Resultaten bzw. nach möglichen Enttäuschungen gefragt werden. Inwieweit sind 
die Gebietsreformen gemessen an ihren Zielen als Erfolg oder Misserfolg zu werten. 
Hierbei können Begriffe wie "Effizienz" und "Legitimität" zur Orientierung dienen. 
Als weitere Klammer des Gesamtprojekts erscheint die Frage nach "Lerneffekten" 
sowohl bei Befürwortern als auch Gegnern der Reform im Laufe der Neugliederung 
hilfreich. Es wurde u.a. auf das juristische Gutachterwesen hingewiesen. Dieses 
kam zwar, je nach Rechtslage, nicht in allen Bundesländern in gleicher Weise 
zum Tragen, spielte aber eine erhebliche Rolle. Im Zuge der Reformen kam es 
dabei zu einer Angleichung der Verfahren und es wurden Gutachten als "Maßkonfektion" 
produziert. So bildet u.a. die Analyse dieses Gutachterwesens, der Beteiligten und 
der allgemeinen Reaktionsmuster einen weiteren gemeinsamen Eckpunkt der 
verschiedenen Studien. Zum Schluss wurde über die Berücksichtigung von 
verwaltungs- und sozialgeschichtlichen Fragestellungen hinaus für eine 
kulturgeschichtliche Erweiterung der Forschungsvorhaben plädiert, die z.B. 
Deutungsmuster und mediale Vermittlungsformen stärker in den Blick nimmt, 
die für den Reformprozess konstitutiv waren.

Sabine Mecking